中烟对电子烟纳入烟草专卖什么态度？电子烟成为一种新的产品，然而对电子烟的监管，目前在烟草专卖管理中还是一片空白，本文试从电子烟的结构和生产、监管现状，以及与传统卷烟的相似性进行论述，分析将电子烟纳入到烟草制品进行管制的合理性和可行性，提出了一系列将电子烟纳入专卖管理的管制措施，促使我国电子烟市场尽快走上法治化、规范化的发展轨道，早日填补电子烟监管的“空白格”。

1  引言

“重视并推动电子烟等新型烟草制品的监管，继续严厉打击烟草制品非法贸易”工业和信息化部长部苗圩在2016 年全国烟草工作会议上专门提到，电子烟作为一种新型的烟草制品，其监管受到了烟草行业的重视，但是对其如何有效地进行监管却成为了一项难题。

目前，中国作为“世界工厂”，相较之其他新型烟草制品（口含烟、不燃烧卷烟等），电子烟市场需求大，种类繁多，但是我国对电子烟的监管基本处于真空状态，国内电子烟生产基本属于“三无”状态，即无产品标准、无质量监管、无安全评估。因而对电子烟的监管研究也更具价值，所以本文主要是从当前的现状出发，结合传统卷烟与电子烟的相似性和烟草专卖监管的优势，提出了从概念的界定和产、供、销，烟叶合理利用等方面将电子烟纳入专卖管理的设想和措施，以期起到抛砖引玉的作用。

2  电子烟相关定义及构造

2.1  电子烟的定义

电子烟 （ electrical  cigarette, 简 称 e-cigarette), 又 名 电 子 烟 碱 传 送 系（electronic nicotine delivery systems,ENDS),2012 年 11 月，世界卫生组织《烟草控制框架公约》秘书处向第五届缔约方会议所提交的报告明确了电子烟的定义：“电子烟碱传送系统用于向呼吸系统传送烟碱”，该定义的通常理解就是指外形类似于传统卷烟，使用者采用传统吸烟方式，把通过电子加热并汽雾化的化学混合物吸入肺部的产品或装置，市场上绝大部分电子烟含有烟草或尼古丁成分。

2.2  电子烟的构造

电子烟主要由烟杆（包括发光二极管、电池、 控制电路、气动开关、雾化器等电子元件）和烟弹（包括贮藏腔和吸嘴）组成（见图 1-1），在烟杆的中心线位置有一条气流通道，当抽吸电子烟时，气动感应开关在抽吸负压作用下触发，通过电磁感应作用使集成控制电路接通，指示灯亮起，在电加热丝加热烟弹中烟油的同时雾化器发出超声波使贮藏在液体腔内的烟油雾化，雾化烟油随着气流进入人体口腔，从而达到模拟抽烟的效果。 烟弹中的烟油主要是含尼古丁的丙二醇、甘油或聚乙二醇，为了改善口味辅以各种香精，配制出各种味道，满足不同吸烟者的需求，有草莓、樱桃、咖啡、橙子、香草、奶油、玫瑰、茴香、柠檬、菠萝、葡萄、薄荷、杏仁、香蕉、巧克力、猕猴桃、苹果等口味。1

将电子烟纳入专卖管理的路径探索

3  电子烟的现状

3.1  生产现状

根据阿里数据，电商平台上，尤其是淘宝上销售的电子烟，其生产厂家绝大多数都是深圳的民营企业，虽然目前一些烟草工业企业如川渝中烟、红云红河集团也有在研究和开发电子烟产品，但是由于产品的概念和安全标准还未进行明确的界定，本着一个负责任的态度，相关产品一直未投入市场销售，因而从当前市场占有上看，民营企业仍然是电子烟的主要生产商和供货来源。

3.2  销售现状

3.2.1  电子烟抢占了卷烟的消费市场，且造成国家利税的流失

电子烟的价格从十几元至数百元不等，其中最便宜的一款电子烟仅售 12 元，从 6 月 1日至 7 月 1 日，为期 30 天内，从阿里指数提供的电子烟浏览与交易量来看，消费者也多倾向于浏览和购买 35.4-84 元区间的产品，可知由于本身购买价格较低，且可补充烟油反复循环使用，因此价格可以说比传统香烟还要低廉。试举一例说明：

假设一位烟民平均抽吸传统卷烟的量是一天 1 包，抽吸的是普通的软云（23 元一包）一个月的时间抽吸量为 30 包，花费的金额就为 690 元；购买一支普通的 80 元（中端水平）的电子烟，一瓶 15ML 含有 6mg 尼古丁的烟油平均售价为 35 元，一天 1 包卷烟量相当于 4-5ML烟油，同样的抽吸量一个月的时间烟所需油量为 120-150ML，花费金额为 280-350 元，加上电子烟的价格，抽吸电子烟一个月的花费在 360-430 元，平均每个月能为烟民节约 260-410元，可见电子烟的价格优势较大，将会抢占卷烟的市场份额，而目前电子烟产品未按照相关税目进行纳税，将会导致国家利税的流失。

将电子烟纳入专卖管理的路径探索

图 3-2 消费者搜索和购买的价格带分布（来源于阿里指数）

3.2.2  电子烟逃避了广告法的相关规制

目前电子烟在国内认知程度尚不高，线下渠道覆盖极低，网购是主要渠道，据相关报道显示，几乎所有的电商网站都有电子烟的销售，只是这些产品并非电器类，而是被归结为礼品之中，这些网站销售的电子烟品牌有数十种之多，外形与传统香烟无异，有的则设计为烟斗其他新奇精巧的模样，值得一提的是，这些电子烟的广告宣传语大多使用“无二手烟”、

“杜绝焦油等致癌物质”、“戒烟产品”等字眼来吸引消费者眼球，容易让消费者产生误解，而广告法的相关条文又未对其进行相关的规制，则使得电子烟相关广告未能按照广告法进行规制和管理。

3.3  监管现状

在现有的专卖体制下，现行的《中华人民共和国烟草专卖法》第二条，对烟草专卖品及烟草制品进行了概念的界定，“本法所称的烟草专卖品是指卷烟、雪茄烟、烟丝、复烤烟叶、烟叶、卷烟纸、滤嘴棒、烟用丝束、烟草专用机械。卷烟、雪茄烟、烟丝、复烤烟叶统称为烟草制品。”在此，《烟草专卖法》采用的立法技术是肯定性的列举，显然，电子烟并非在列举范围之内，也就是说当前的电子烟不能从定义上直接归为烟草专卖品或烟草制品，因而当前烟草并没有职权对电子烟实施监管。

对电子烟所声称的“戒烟疗效”，在 2001 年修改的《中华人民共和国药品管理法》在附则第一百零二条中，对药品的概念进行了界定。药品是指“用于预防、治疗、诊断人的疾病，有目的地调节人的生理机能并能规定有适应症或者功能主治、用法和用量的物质，包括中药材、中药饮片、中成药、化学原料药及其制剂、抗生素、生化药品、放射性药品、血清、疫苗、血液制品和诊断药品等。”从这个角度来看，电子烟也没有具有药品的主要特征，也难以划入药品的范畴，更难以确定其具有相关的疗效。

因而，目前我国对电子烟的监管，一方面是电子烟生产属于“三无”状态；一方面又面临正将难以将电子烟划入药品和烟草制品范畴的两难境地。

4  将电子烟纳入烟草制品监管的合理性

4.1 纳入烟草制品管理符合《烟草专卖法》的立法本意且能实现有效的监管

《烟草专卖法》的立法本意是维护消费者利益，维护国家利益，通过有计划的组织烟草专卖品的生产和经营，提高烟草制品质量，维护消费者权益保证国家财政收入，在提高烟草制品质量的同时，又将维护消费者权益与促进烟草行业发展保证税收结合起来，如能将电子烟纳入到专卖法的规制中，就能够解决无质量监管和安全评估的问题，使消费者有依据和有渠道维护自身的合法权益，同时还能按照烟草制品进行征税，增加国家的财税收入。

我国现行的“统一领导、垂直管理、专卖专营“的烟草管理体制，是国家根据《烟草专卖法》及其实施条例依法设立的，我国是全球极少数为有效打击烟草制品非法贸易而建有专职管理部门和队伍的国家之一。近年来，我国烟草行业培养形成了一支 6 万多人的专卖稽查队伍，主要负责打击制售假烟工作。在长期专卖管理过程中，中国烟草逐步探索出“政府领导、部门联合、多方参与、密切协作”的打假体系和“端窝点、断源头、破网络、抓主犯”的打假重点。近年来，中国烟草在坚持和完善烟草专卖体制前提下，始终高度重视自律建设，通过建立健全内部专卖管理监督机构、内部审计机构、纪检监察机构、法律法规机构和整顿规范机构，对从事烟草专卖品生产、销售、进出口业务的企业严格实行许可制度，实现“从人、财、物、产、供、销、内、外、贸”的全过程的监管，目前现行的烟草专卖制度在市场监管、案件查办、内部监管等制度上都相对成熟，能够为电子烟的监管提供一套相对成熟的管理框架，实现有效的监管。

4.2  与传统卷烟的相似性

4.2.1  抽吸状态的相似性

为了达到与抽吸传统卷烟时相似的个人体验，减少吸烟人群对电子烟产品的抵触心理，大部分电子烟的产品外观与传统卷烟具有相似性，在外形和尺寸上模拟传统卷烟，特别是在抽吸模式上与传统卷烟更具相似性，传统卷烟抽吸时间约为 2 秒，抽吸间隔在 30-60 秒，抽取容量在 35-55ml，而消费者在使用电子烟时，抽吸时间在2-4 秒，抽吸间隔在 10-30 秒，抽吸容量在 50-70ml，这与传统卷烟的抽吸方式具有一定的相似性。

将电子烟纳入专卖管理的路径探索

4.2.2  电子烟与传统卷烟烟碱暴露后果相似

2014 年，《Nature》杂志刊登了题为“E-cigarettes affect cells (电子烟对细胞的影响）的报道，报道指出电子烟暴露后对细胞基因表达的改变与卷烟类似。有研究者将人体支气管细胞置于电子烟气溶胶暴露下的培养基中，其基因表达与生长在卷烟烟气暴露下的培养基有惊人的相似。其多处突变位点与癌症吸烟者突变位点相同，虽然目前的研究水平还未能证实电子烟是否能诱发癌症，但是从体外细胞的研究来看，电子烟气溶胶暴露与传统卷烟烟气暴露的后果极其相似.

4.3 电子烟液中的烟碱（尼古丁）源于烟草提取

电子烟烟叶的烟碱来源主要有三种来源方式，即：烟草提取（主要是利用萃取法从烟草废料或直接从烟叶中提取）、化学合成、其他植物烟碱提取（通过从含有烟碱的植物中例如：西红柿、土豆、茄子、茶叶等物质中提取）；在三种来源中烟草提取是价格最为低廉且简单易得，烟碱含量大，从植物中提起相同量的烟碱相比，植物需要的原料是烟叶的 1000 倍5。

根据郑州烟草研究院、国家烟草质量检验中心等单位对市面上销售的国内外电子烟烟液进行成分分析，可知目前市场上只要含有烟碱的电子烟液均含有烟草次要生物碱中的麦斯明和可替宁，可见，市场上销售的电子烟烟液中的烟碱来源于烟草提取。

5  具体监管措施设想

5.1  界定身份

5.1.1   通过立法进行界定

通过修改法律，将电子烟等“类烟产品”作为肯定性列举项，或者使用“其他烟草专卖品”作为兜底性的定义项，加入到《烟草专卖法》的第二条关于烟草专卖品和烟草制品的定义中，从立法层面直接界定电子烟的身份，将其从立法途径中纳入到烟草专卖的监管中。

5.1.2   通过司法解释进行界定

通过司法解释，将电子烟解释为“烟草制品”或”烟草专卖品”；因为当前《烟草专卖法》对烟草专卖品和烟草制品的定义仅采用的是肯定性列举的立法技术（肯定式列举指的是由法律对烟草制品的定义事项加以逐类列举），值得注意的是，这样的肯定性列举定义并未对电子烟进行否定性的排除（否定性排除指的是对不属于烟草制品的定义项加以列举排除，凡列举的都被排除在定义之外），为了保持现有法律的稳定性，笔者认为将电子烟解释为烟草制品或烟草专卖品，更是具有可行性的。

5.2  纳入烟草专卖管理体系

保证电子烟与传统烟草制品一样，从产、供、销进行全方位的监管。

5.2.1   从许可证管理方面

可将《烟草专卖许可证申办、使用与监管规定》对批发许可证申请范围做概括表述，不再细分烟草专卖品种类，使用“烟草制品”和“其他烟草专卖品”。对零售许可证，如果涉及到电子烟的实体经营店，可以比照当前零售许可证的管理办法进行实施。

5.2.2   从生产方面，实行产品生产报批登记制度，生产商在生产电子烟时必须向专卖管理部门进行登记，提交产品清单，并申报有关成分和潜在有害成分，对获得批准的产品才可投入到生产环节，烟草专卖部门要对相关的成分和潜在的有害成分进行严格的控制。

5.2.3  在市场准入方面，

在市场准入上，实行产品上市审核制度，要求新产品上市前必须经过专卖管理部门的审查，批准通过后才能获得上市的授权。

5.2.4 从市场监管方面

从市场监管上，建立相关的电子烟安全质量标准体系，烟草专卖管理部门负责对相关经营者进行监管，对存在相关质量问题和假冒等现象的，依法依规的进行查处。

5.2.6 从源头把控和烟叶的有效利用方面

目前电子烟的尼古丁均来自于烟叶提取，当前对烟叶进行优化烟叶结构，收购的上等烟比例要求提高，烟农通过优化烟叶结构之后打掉的鲜烟叶未得到有效利用，电子烟液生产厂家可以对打掉的新鲜烟叶进行有计划的回收，进行烟碱（尼古丁）的提取，一方面可以从源头上规范烟叶的进入渠道，将其纳入到收购计划之中，按计划和程序进行收购；另一方面可以实现烟叶的有效利用，提高烟农的收入。

5.3  将电子烟广告进行规制

将电子烟广告宣传纳入烟草广告管理办法，或比照烟草广告管理办法制定电子烟广告宣传管理政策。严格限制电子烟使用“有利于身体健康”、“戒烟神器”等字眼进行广告宣传。同时对其广告的形式和发布场所进行限定。

5.4  增加电子烟的宣传教育

在禁烟教育中加入电子烟的宣传教育，让民众加强对电子烟的认知，让青少年远离电子烟；同时也起到公众监督的作用，对身边发现的假冒电子烟或者非法销售的行为进行监督举报，切实加强对电子烟的有效监管。

6  纳入专卖管理需注意的问题

6.1  与电子烟生产加工企业如何进行整合

中国目前绝大部分的电子烟生产商是深圳和广州的民营企业，是独立于地方烟草公司、独立于国家烟草专卖体制而存在的，如果通过法律或者法律解释将电子烟界定为烟草制品，

烟草专卖主管部门应当选择何种方式、怎样有效的进行整合则成为了一大难题，必须在衡量双方利益，考虑多方面因素下做出一个合理的决策。并且在执行新的审批和监管前，尽量留给制造商合理时间能继续销售现有产品和转变的适应。

6.2  相关资源需要提前筹备谋划

烟草主管部门目前的监管经验主要是对于传统卷烟的监管，烟草专卖主管部门是否拥有足够的资源履行法律赋予的职能，也是当前必须关注的重要问题之一，只有在监管之前对所需的设备、人员、技术进行提前筹划准备，才能更好、更有效的对电子烟进行监管。

6.3  互联网下的侦查思维和技术的革新

当前，电子烟的主要销售渠道是通过网络平台进行销售，怎样对网络平台销售环境下的监管同样是当前面临的核心问题，笔者认为，解决这一困境，需要当前的烟草专卖人员更新思维，通过运用大数据、跨界协作、结构分析等互联网案件查办的新思维，提高专卖管理队伍互联网下电子烟的监管水平。